原标题：煤矿企业应以《煤矿安全生产条例》颁行为契机进一步开展安全生产专项合规建设
春节前三个月，煤矿领域又发生数起重大安全责任事故：2023年11月28日，黑龙江省双鸭山矿业有限责任公司双阳煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成11人遇难；2023年12月20日，黑龙江省鸡西市恒山区坤源煤矿发生井下矿车运输事故，造成12人遇难；2024年1月12日，河南省平煤神马集团天安煤业股份有限公司十二矿发生煤与瓦斯突出事故，造成16人遇难。煤炭是传统高危行业，对于作为生产主体的煤矿企业来说，安全生产关乎企业的未来，更关乎每一位员工及家人的切身福祉，其重要意义毋庸讳言。事故带来的教训是惨痛的，煤矿安全始终是国家持续关注并强化治理的重要问题。
一、新制定《煤矿安全生产条例》的贯彻落实情况将成为对煤矿企业的督查整改重点
2023年9月6日，中办、国办联合印发《关于逐步加强矿山安全生产工作的意见》；2024年1月16日，国务院安全生产委员会印发《关于防范遏制矿山领域重特大生产安全事故的硬措施》；2024年1月26日，国务院第21次常务会议通过《煤矿安全生产条例》并将于2024年5月1日起施行，原《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》将废止。2024年2月以来，国新办4天内连续举行的两场新闻发布会均聚焦于煤矿生产安全，以上举措释放出2024年国家将从严治理煤矿安全生产问题的重要信号。
《煤矿安全生产条例》（以下简称《条例》）是修订后的《安全生产法》对安全生产的原则要求在煤炭领域的专门细化，是未来煤矿进行安全生产、隐患治理和责任事故处置的主干法规依据。根据公开报道，2024年，国家应急管理局和矿山安全监察局还将围绕《条例》的最新规定，启动包括矿山安全法等一批煤矿安全领域部门规章的配套修订工作。与之相应，煤矿企业对《条例》及相关新规的贯彻落实情况，必将成为后续政府及煤矿安全生产监察管理部门监督检查的重中之重。因而，煤矿企业应以《条例》修订为契机，全面积极开展企业安全生产专项合规建设，建立完整企业安全生产规范体系，搭建好企业安全生产治理结构，确保安全生产责任目标的最终实现。
煤矿企业要做好安全生产合规建设，首先要充分明晰《条例》的规范内容。《条例》在总结近年来煤矿安全生产有益工作经验的基础上，针对煤矿领域存在的明显问题，系统健全了煤矿安全生产责任体系，特别是着重强化了煤矿企业以及它主要负责人员的安全生产主体责任。《条例》对煤矿安全生产提出了明确的管理和技术标准，关注规范落地，提高违法处罚力度。
一是确立了煤矿安全生产的工作原则。《条例》明确规定，煤矿安全生产工作坚持中国的领导，坚持人民至上、生命至上，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，依照国家监察、地方监管、企业负责，强化和落实安全生产责任。
二是强化了煤矿企业的主体责任。《条例》从法规上第一次明确了煤矿企业和煤矿的关系，要求煤矿企业应当加强对所属煤矿的安全管理并定时进行安全检查。《条例》规范强化了煤矿从设计、施工、竣工验收、生产到关闭的“全链条”安全管理要求；对煤矿企业的安全组织机构、人员职责、教育培训、安全设施和设备、危险作业等工作内容做了“全方位”规范；细化了煤矿企业主要负责人、安全生产管理人员和从业人员的全员安全生产责任，提高了企业违法成本，夯实了企业主体责任。
三是提升了政府部门的监管责任。《条例》明确规定，煤矿安全生产实行地方党政领导干部安全生产责任制，政府有关部门承担监管责任，对煤矿企业特别是一线生产作业场所做监督检查。国家及各级矿山安全监察机构履行煤矿安全监察职责，负责对政府煤矿安全生产监管工作做监督检查。
2.突出主体责任，《条例》对煤矿企业的安全生产提出了严格的技术和管理要求
一是首次在安全生产法规层面将煤矿企业的实际控制人纳入企业安全生产第一责任人范围。《条例》第4条明确规定：“煤矿企业主要负责人（含实际控制人，下同）是本企业安全生产第一责任人，对本企业安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。”煤矿企业的实际控制人是指虽然不是煤矿企业的法人代表或者股东，但通过投资、协议或者其他安排，能够实际支配煤矿行为的人。《条例》首次明确煤矿实际控制人与企业法定代表人、董事长、总经理等主要负责人负有同等安全生产责任，负有如建立完整并落实本企业安全生产责任制，组织制定并实施安全生产规章制度、安全生产操作规程、作业规程，保证安全生产有效投入，组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，及时、如实报告生产安全事故等工作职责。2月4日国新办《煤矿安全生产条例》国务院政策例行吹风会上，国家矿山安全监察局副局长周德昶更明白准确地提出：“下一步，各级矿山安全监管监察部门将把包括实际控制人在内的主要负责人履职情况作为检查重点，按照‘谁投资、谁受益、谁负责’的原则，严格追责问责，构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。”
二是《条例》首次从法规层面明确规定，煤矿企业应当配备“五职”矿长、专业方面技术人员和专门灾害防治机构。煤矿企业一定为煤矿配备懂安全生产技术的矿长、生产副矿长、安全副矿长、机电副矿长和总工程师，对煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出、高瓦斯、冲击地压、煤层容易自燃、水文地质类型复杂和极复杂的煤矿，还应当设立相应的专门防治机构，配备专职副总工程师。煤矿企业主要负责人和安全生产管理人员，一定要通过学习和考核，持续保持比较高的安全生产知识和管理能力。煤矿企业要建立完整技术管理体系，配备主要技术负责人，根据不同灾害类型，比如瓦斯类型、冲击地压类型、水害类型，配备相应组织机构和相应技术管理人员，切实提升科技强安水平。
三是《条例》对企业安全生产管理部门、人员及六大生产系统的安全工作标准做了明确规定。煤矿企业应当设置安全生产管理机构并配备专职安全生产管理人员，负有如组织、参与拟订安全生产规章制度、作业规程、操作规程和生产安全事故应急救援预案，组织、参与安全生产教育和培训，组织并且开展安全生产法律和法规宣传教育，组织并且开展安全风险辨识评估，督促落实重大安全风险管控措施，检查安全生产、及时排查事故隐患，提出安全生产管理整改建议，组织、者参与应急救援演练等安全管理职责。
四是《条例》明确要求煤矿企业应健全落实风险分级管控制度，及时治理、消除安全隐患。《条例》第35条、36条规定，煤矿企业应定期开展安全风险辨识评估，按照安全风险分级采取对应的管控措施；建立完整事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时有效地发现并消除事故隐患。同时，重大事故隐患排查治理情况的书面报告经煤矿企业负责人签字后，每季度要报地方政府安全监管部门和所在地矿山安全监察机构进行备案。
一是提高了罚款数额下限。《条例》在保持与安全生产法等法律衔接的基础上，提高了对煤矿企业及主要负责人违背法律规定的行为的处罚下限。如根据安全生产法，对发生一般事故、较大事故、重大事故的企业，罚款下限分别为30万元、100万元、200万元，《条例》分别提高至50万元、150万元和500万元。
二是新设置了较重罚则。对于未按规定配备矿长等人员和机构、主要生产系统和安全设施不符合规程标准、未按规定编制专项设计、未按规定进行灾害等级鉴定、违章指挥或者强令冒险作业等严重威胁生产作业安全的违背法律规定的行为，《条例》均规定了更为严厉的处罚措施。
三是严格企业停产整改要求。《条例》要求对存在重大隐患仍然进行生产的煤矿，存在安全违背法律规定的行为逾期未改正的煤矿，应当停产整顿;存在安全违背法律规定的行为、重大隐患排除前或者排除过程中没办法保证安全的，煤矿应及时撤出作业人员，暂时停止生产。停产整顿煤矿应当制定整改方案，监管部门应当在5个工作日内向社会公告停产整顿煤矿名单，并按规定组织复产验收。
四是加大煤矿关停力度。对未取得安全生产许可证擅自生产，3个月内2次或者2次以上发现有重大事故隐患仍然进行生产，现存技术条件难以有效防治重大灾害等不具备安全生产条件的煤矿，《条例》要求对其依法进行关闭。
企业合规管理，是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理上的水准为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。有效的企业合规，对企业化解重律风险，实现健康发展具有重大意义。对于身处传统高危行业的煤矿企业来说，开展合规管理的首要目标当然是企业的安全生产，这是煤矿公司发展的生命线。在笔者参与办理过的数起重特大煤矿安全生产事故刑事案件中，企业事故前要不要进行过安全生产合规建设，事故发生后要不要进行了有效的安全生产合规整改，是司法机关在确定企业及主要负责人法律责任时纳入考量的主要的因素。因此，在国家逐步提升对煤矿企业安全生产依法治理力度的大形势下，煤矿企业应抓紧以《条例》颁行为契机，紧密围绕新规要求，在企业内首先推进安全生产专项合规建设。根据法律规定及既往经验，煤矿企业的安全生产合规可通过以下途径逐步推进：
一是企业内可依托安委会设立安全生产合规专班，提升安全生产合规常态化管理能力。
二是企业应结合下属煤矿的真实的情况，在全方面开展安全风险识别的基础上，围绕《条例》规定，制定安全生产专项合规工作计划。
三是依据《条例》及相关法规和国标要求，健全企业安全生产技术、管理及责任规范，构建完善企业专门的安全生产规范体系。
四是煤矿企业可适时引入第三方专业力量，开展风险隐患治理。我国不少煤矿都存在较为复杂的地质、地形结构，对安全生产构成较大隐形隐患。笔者参与办理的重大事故案件中，就出现过由于煤矿安技人员未能清晰判断复杂的地质因素而导致事故发生的情况。煤矿企业可结合自己实际，引入第三方专家协助企业对煤矿复杂安全技术问题开展专业勘测、研判、论证，实现有效的安全风险治理。
五是企业应通过多种手段宣传安全生产的重要意义，开展《条例》及相关规范宣讲，在内部形成安全生产合规文化。只有企业上下均秉持安全生产的价值理念，才能真正贯彻法规要求，实现安全合规生产目标。
